La SVIMEZ ha accolto con grande interesse la pubblicazione del Report Forging a sustainable future together: cohesion for a competitive and inclusive Europe a cura dell’High-level group on the future of cohesion policy, gruppo indipendente di esperti al quale la Commissione europea ha affidato il compito di fornire valutazioni e raccomandazioni per orientare il dibattito sul futuro della politica di coesione nel post-2027.
Il documento è ricco di spunti di riflessione su risultati e prospettive dalla politica di coesione e sulle innovazioni di metodo e obiettivi che la coesione dovrebbe recepire alla luce della nuova geografia dei divari territoriali dell’Ue e delle nuove sfide globali. Con la finalità di portare l’attenzione su un tema la cui centralità è stata finora solo parzialmente riconosciuta nel dibattito nazionale, la SVIMEZ propone alcune prime valutazioni sul Report.
- Perché serve la Coesione
Il Report prende le mosse da una fotografia esaustiva delle principali sfide europee nell’attuale scenario globale:
- il progressivo allontanamento dell’Ue dagli standard di crescita e competitività degli altri grandi blocchi economici globali: Cina e Stati Uniti
- i crescenti divari socio-economici tra regioni meno sviluppate e più avanzate, “classificate” in base ai livelli di Pil pro capite;
- lo scarso dinamismo delle regioni nella “trappola dello sviluppo” che, indipendentemente dal livello di sviluppo raggiunto, registrano tassi di crescita stagnanti di medio termine di pil pro capite, produttività e occupazione;
- l’aumento dei fenomeni di esclusione sociale e rischio povertà;
- la necessità di adattarsi al globalisation shock imposto dalla successione di cambiamenti strutturali che hanno accelerato i trend di frammentazione geo-politica e di riorganizzazione delle Catene Globali del Valore (CGV).
Una prima, condivisibile, valutazione contenuta nel Report è che queste sfide implicano rischi significativi per la competitività europea, anche internamente all’Unione.
| «The challenges presented above entail considerable risks for Europe’s competitiveness, both internally and on the global stage. Some of these risks include long-term economic stagnation and territorial polarisation that will prevent the EU from unleashing its economic potential, which is spread across its geography».
«Territorial polarisation …. not only challenges the Union’s cohesion but also undermines its economic competitiveness». |
Il contrasto ai differenziali di sviluppo socio-economico osservabile a diverse scale territoriali – tra centro e periferie nelle grandi metropoli; tra grandi centri urbani e aree rurali; tra regioni più e meno sviluppate; tra regioni più o meno dinamiche – non risponde solo a finalità di equità ma è visto come contributo al recupero di competitività dell’Ue nel suo complesso.
Un cambio di rotta che supera la visione ottimistica dello “sgocciolamento territoriale dello sviluppo”, secondo la quale
| «the initial concentration of economic activities in certain regions would eventually lead to a diffusion of these activities to other, less developed or less dynamic regions» |
Un’impostazione fallace, e contraddetta dai fatti, che vorrebbe far prevalere nelle policy l’obiettivo dell’efficienza (sostenere la competitività nei territori forti) su quello dell’equità (favorire il riequilibrio territoriale).
Nel Report, si raccomanda viceversa di orientare le policy europee sulla complementarità tra equità e efficienza. L’indicazione di policy che ne consegue, per evitare di perdere le sfide e scongiurare i rischi di ampliare le disuguaglianze, è dunque legare l’obiettivo della competitività a quello della coesione economica, sociale e territoriale.
- Cosa dovrebbe “fare” la Coesione
Le proposte del Report su “cosa dovrà fare” la politica di coesione nel post-2027 sono ambiziosi, …..
La politica di coesione dovrebbe andare oltre l’approccio “tradizionale” del supporto alla crescita economica delle regioni meno sviluppate per favorire la convergenza regionale, sposando una logica di sostegno allo sviluppo delle “opportunità” individuali e della qualità della vita in tutte le regioni europee.
| «This policy should go beyond “business as usual”»
«It should promote economic convergence and equality of opportunities for all EU citizens —and, especially, for groups in vulnerable situations such as women, children, young and elderly people, people with disabilities, persons with low education, migrants and Roma people and other ethnic or religious minorities and people at risk of experiencing poverty— wherever they live» «Cohesion Policy, therefore, has to keep investing in less developed regions, while paying greater attention to regions caught, or at risk of being caught, in development traps. It also requires considering the lack of opportunity, poverty and social exclusion in all types of regions» |
Il cambio di prospettiva nella definizione degli obiettivi della coesione europea viene suggerito valutando insoddisfacente, rispetto alla mappatura corrente dei divari territoriali europei, la tradizionale classificazione “statica” delle regioni meno sviluppate (con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media dell’UE).
Il Report propone una visione “dinamica”, richiamando il decisore europeo ad maggiore attenzione alle situazioni di deficit di dinamismo economico – caratteristiche anche delle regioni più avanzate – che pregiudicano le prospettive di benessere della popolazione, soprattutto delle fasce più vulnerabili dei giovani, delle donne e degli anziani.
A tal proposito, viene individuata la seguente classificazione di regioni, ciascuna con specifiche sfide e priorità di intervento per le policy.
| Challenges | Type of region | Proposed interventions |
| Low Development | Lagging Behind | Improve infrastructure and other forms of productive capital, enhance education and upskilling, bolster institutional quality, develop local ecosystems capable of harnessing trade, FDI and GVCs. |
| Lack of Economic Dynamism | Development Trap | Integrate education with upskilling and lifelong learning, drive innovation, improve institutional quality and address governance bottlenecks, target structural interventions to foster structural change and sustainable growth and jobs, mitigate the economic impact of internal and external borders, and prepare regions to withstand the shocks of changes in value chains, automation and AI. |
| Lack of Opportunities | Regions at Risk of Poverty and Social Exclusion | Invest in education and upskilling, provide early childhood education and care, implement effective labour market policies (including navigating the challenges from the adoption of digital technologies and automation), promote work-life balance, encourage active ageing, prioritise poverty reduction and social |
Il cambio di passo nell’individuazione delle regioni target della coesione è reso necessario da un lato con la nuova geografia macroeconomica degli squilibri regionali, dall’altro per raggiungere “nuovi” beneficiari delle politiche e andare incontro a nuovi bisogni sociali, oltre che economici, dei cittadini.
La SVIMEZ, che da tempo ha aggiornato le sue letture dei divari territoriali italiani portando l’attenzione sul tema delle diseguali condizioni di accesso ai diritti di cittadinanza tra Nord e Sud Italia, guarda favorevolmente al riorientamento della politica di coesione europea verso il conseguimento di obiettivi di sviluppo sociale.
L’obiettivo della convergenza del prodotto pro capite non è necessariamente un buon indicatore dell’efficacia, o meno, della politica di coesione. Le evidenze empiriche evidenziano che la polarizzazione tra le aree, misurata in termini di incremento delle disparità regionali, si registra anche nello sviluppo sociale e nelle condizioni di benessere dei cittadini, oltre che nella competitività dei sistemi produttivi locali.
D’altra parte, va scongiurato il rischio di “opacizzare” la missione originaria della politica di coesione: favorire il processo di avvicinamento delle aree deboli alle aree forti, le prime contraddistinte da livelli di pil pro capite sensibilmente più bassi e quindi principali beneficiare delle risorse. Non conservare questo indirizzo prioritario della coesione potrebbe determinare una significativa redistribuzione di risorse dalle aree più deboli a quelle strutturalmente più forti, ma stagnanti.
Va anche ricordato che, la moltiplicazione degli obiettivi da perseguire con la coesione ha già sottoposto la politica a uno stress test considerevole: il progressivo potenziamento, anche finanziario, già sperimentato di obiettivi diversi da quelli della convergenza “tradizionale”, voluto per il raggiungimento degli obiettivi strategici europei, ha già ridimensionato in passato l’attenzione della coesione riservata alle regioni meno sviluppate.
È perciò di grande rilevanza, che nel Report si stressi l’importanza di conservare la mission originaria della coesione europea:
| «Investment should be primarily targeted to the least developed and more vulnerable EU regions» |
- Come dovrebbe cambiare la Coesione
Nel Report viene riproposto, sostanzialmente, l’approccio “tradizionale” bottom-up della politica di coesione, che assegna alle regioni il ruolo centrale di pianificazione e implementazione e allo strumento del Partenariato il momento di “condivisione” delle strategie di intervento.
È opportunamente stressata, ma solo in termini di principi generali, l’importanza del coordinamento nazionale delle politiche, ricordando come sia differenziato tra Stati membri il grado di centralizzazione delle scelte iniziali di programmazione e quello dell’implementazione degli interventi. Principi che dovranno essere tradotti in proposte concrete nel prosieguo del dibattito sulla riforma della coesione se si vuole risolvere la questione storica dell’efficacia complessiva dell’assetto multigovernance che si prevede di conservare. L’efficacia della policy nel post-2027 dipenderà molto, dunque, dalla capacità di coordinamento e implementazione a livello nazionale, e, quindi, dalla rimozione di nodi nazionali che in alcuni specifici contesti sono risultati particolarmente ostativi in passato.
Un tema che sembra centrale nelle raccomandazioni dell’High-level group on the future of cohesion policy sulle innovazioni di metodo per il post-2027 è l’adozione di una programmazione degli interventi basata sull’approccio performance-based tipico del NGEU.
| «Cohesion Policy must evolve to align with the changing socio-economic governance landscape of the EU, particularly in light of the establishment of the RRF and its implications for European policy architecture» |
Non più, solo, certificazione della spesa “cieca” rispetto ai risultati, ma obiettivi da conseguire individuati ex-ante sulla base di una mappatura dei fabbisogni diversificati sulla base delle specifiche situazioni delle regioni destinatarie delle risorse.
| «Cohesion Policy should continue to build on its flexibility and adaptability, supporting structural transformations to respond to current challenges»
«It should also draw inspiration from international best practices in managing innovative investment and complex reform projects, implementing ‘diagnostic monitoring’ for continuous supervision and periodic review» |
Per migliorare “in itinere” la sua efficacia, si propone di acquisire progressivamente, anche nel ciclo di programmazione in corso, conoscenze su “cosa” le politiche hanno realizzato concretamente, su cosa ha “funzionato”. Perciò andrebbero condotte attività di valutazione quantitative sui risultati effettivi degli interventi realizzati oltre che l’efficacia dei meccanismi attuativi, ridefinendo di conseguenza i target e riorientando gli interventi.
L’idea, condivisibile, sembrerebbe quella di assegnare “ricorsività” al disegno della nuova politica di coesione: promuovere e valorizzare le evidenze empiriche sull’efficacia delle precedenti programmazioni e su quelle in corso nel raggiungere obiettivi economici e sociali, a partire da esperienze dei “what works centers” per identificare gli elementi di forza e debolezza e opportunatamente intervenire sui secondi.
- La Coesione e la governance economica europea
Nel Report è centrale il tema del legame della politica di coesione e governance economica dell’UE: andrebbe promossa la complementarità funzionale tra politica di coesione e altre politiche pubbliche, nazionali ed europee, in una visione unitaria che contempli il contributo di tutte le regioni europee agli obiettivi comuni di crescita e rafforzamento del posizionamento europeo a livello globale.
| «Cohesion is far too important to be left to Cohesion Policy alone» |
L’indicazione del Report è ampliare il dibattito sulla coesione, andando “oltre la politica di coesione”, interrogandosi sulle ricadute in termini di nuove disuguaglianze delle altre politiche dell’Ue. Ciò a partire da alcune considerazioni di fondo: le politiche “servono” a correggere gli squilibri creati dal funzionamento delle forze di mercato; il mercato unico europeo non ha favorito la convergenza; dall’efficienza non consegue automaticamente l’equità, al contrario, la promozione dell’equità tra territori consente guadagni di efficienza, anche in termini di competitività generale del sistema.
| «Market forces, if left unchecked, could increase divergence and inequality among regions, potentially leading to development traps and discontent»
«European integration and the Single Market have not inherently ensured uniform prosperity» «Hence, policies to support market mechanisms alone do not suffice to increase EU competitiveness, stem territorial polarisation or prevent internal social and political tensions from escalating» |
Nelle sue analisi, la SVIMEZ ha da tempo segnalato che la coesione europea interviene in una cornice di condizioni e politiche macroeconomiche comunitarie che creano rilevanti asimmetrie interne alla sua periferia, amplificando a livello regionale gli squilibri macroeconomici tra economie nazionali.
Andrebbe posto in Europa, con più coraggio, il tema del coordinamento tra la coesione e la governance macroeconomica europea complessiva perché la politica di coesione non può essere lasciata “sola” a perseguire la riduzione dei divari che le politiche ordinarie contribuiscono ad amplificare.
Questo è un punto cruciale in un tornante che vede una rivisitazione complessiva delle policy europee. È perciò necessario intrecciare il dibattito sul futuro della coesione con le proposte in via di definizione sul futuro della Competitività dell’Eu e sul futuro del Mercato Unico.